Antes de emprender el desarrollo de un proyecto o iniciativa empresarial, toda organización económica debe realizar una evaluación integral de carácter técnico, económico, financiero y legal, orientada no solo a identificar oportunidades de negocio, sino también a prever los riesgos asociados a la ejecución del proyecto. Esta exigencia adquiere especial relevancia en el ámbito de los mecanismos de participación privada en infraestructura y servicios públicos, como las Asociaciones Público-Privadas (APP) y Obras por Impuestos (OxI), donde la interacción entre el sector privado y el Estado se desarrolla a través de relaciones contractuales de larga duración, alta complejidad técnica y significativa exposición regulatoria.

En este contexto, la estabilidad y predictibilidad del marco normativo constituyen elementos esenciales para garantizar la continuidad y sostenibilidad de las inversiones. Las empresas privadas que participan en estos mecanismos no solo evalúan la viabilidad financiera de los proyectos, sino también las reglas jurídicas que regirán su ejecución durante toda la vigencia de la relación contractual. Ello resulta particularmente importante en proyectos cuya ejecución puede extenderse durante varios años y cuya dinámica requiere decisiones técnicas, económicas y administrativas permanentes.

Precisamente por dicha naturaleza continuada, uno de los principales desafíos regulatorios en materia de inversiones con el Estado consiste en determinar cómo deben aplicarse las modificaciones normativas respecto de los convenios o contratos que ya se encuentran en ejecución. La sola entrada en vigencia de una nueva norma no resuelve automáticamente el problema de su aplicación temporal, especialmente cuando las relaciones jurídicas involucradas fueron celebradas bajo un marco regulatorio distinto.

En un Estado Constitucional de Derecho, el principio de legalidad no puede interpretarse como una autorización para aplicar mecánicamente toda nueva disposición normativa a situaciones contractuales preexistentes. Por el contrario, la actuación administrativa debe desarrollarse de manera compatible con principios como la seguridad jurídica, la confianza legítima, la predictibilidad y la continuidad de las relaciones contractuales válidamente celebradas.

Sin embargo, en la práctica administrativa peruana, resulta frecuente advertir que las modificaciones normativas son aplicadas de manera inmediata a convenios en ejecución sin que exista una regulación clara sobre sus alcances, límites o condiciones de aplicación. Ello suele generar interpretaciones contradictorias entre entidades públicas, empresas privadas, supervisores y órganos de control, afectando directamente la ejecución de los proyectos y aumentando los riesgos legales y financieros asociados a la inversión.

Esta problemática adquiere especial relevancia en el mecanismo de Obras por Impuestos, donde los Convenios de Inversión involucran obligaciones complejas de financiamiento, ejecución, supervisión, mantenimiento y liquidación, cuya ejecución se desarrolla progresivamente a lo largo del tiempo. En tales casos, cualquier modificación integral del marco normativo debería incorporar disposiciones transitorias claras que delimiten expresamente su aplicación respecto de los convenios ya suscritos y actualmente en ejecución.

No obstante, ello no ocurrió con el nuevo reglamento de la Ley N° 29230, aprobado mediante Decreto Supremo N° 038-2026-EF y publicado el 13 de marzo de 2026. Si bien la Cuarta Disposición Complementaria Final reguló la situación de los procesos de selección en trámite, el reglamento omitió establecer reglas expresas respecto de los Convenios de Inversión que ya se encontraban en ejecución al momento de su entrada en vigencia. Dicha omisión normativa generó incertidumbre respecto a aspectos sustanciales vinculados a la ejecución contractual, tales como modificaciones del expediente técnico, mayores trabajos, valorizaciones, ampliaciones de plazo, liquidaciones, penalidades y nuevos procedimientos introducidos por el Reglamento. En otras palabras, el problema no radicaba únicamente en el contenido de la nueva regulación, sino en la ausencia de una regla clara que precisara desde cuándo y bajo qué condiciones debía aplicarse a relaciones contractuales preexistentes.

Precisamente debido a dicha incertidumbre, el Ministerio de Economía y Finanzas emitió el Informe N° 168-2026-EF/68.02, de fecha 17 de abril de 2026, mediante el cual precisó que el nuevo Reglamento tiene aplicación inmediata respecto de las actuaciones en curso, siempre que ello no contravenga lo pactado en los Convenios de Inversión o contratos previamente suscritos.

Si bien dicho pronunciamiento constituye un criterio relevante para orientar la aplicación práctica del Reglamento, también evidencia una deficiencia recurrente en la técnica normativa peruana: la ausencia de disposiciones transitorias claras respecto de contratos y convenios en ejecución. En efecto, cuando una norma requiere ser interpretada o aclarada inmediatamente después de su entrada en vigencia para determinar si resulta aplicable o no a relaciones jurídicas preexistentes, el problema deja de ser exclusivamente interpretativo y pasa a convertirse en un problema de diseño normativo.

Frente a esta problemática, resulta necesario que toda modificación normativa en materia de inversiones con el Estado incorpore expresamente disposiciones transitorias que regulen de manera clara su aplicabilidad respecto de convenios, contratos y procedimientos en ejecución. Tales disposiciones deberían establecer, como mínimo: (i) qué normas resultan aplicables inmediatamente; (ii) qué materias continúan rigiéndose por el régimen anterior; (iii) qué procedimientos requieren adecuación; y (iv) cuáles son los límites de aplicación de las nuevas disposiciones respecto de obligaciones contractuales previamente asumidas.

Asimismo, sería recomendable que las reformas regulatorias de carácter integral contemplen mecanismos de implementación progresiva, acompañados de lineamientos interpretativos emitidos por el ente rector competente antes de la entrada en vigencia de la norma. Ello permitiría reducir espacios de discrecionalidad administrativa, uniformizar criterios de aplicación y garantizar una transición regulatoria compatible con los principios de seguridad jurídica, predictibilidad y confianza legítima.

Después de todo, en proyectos de inversión con el Estado cuya ejecución puede extenderse durante años, la estabilidad regulatoria no constituye únicamente una garantía para el inversionista privado, sino también una condición necesaria para asegurar la continuidad eficiente de las inversiones y el adecuado cumplimiento de los fines públicos que justifican la intervención estatal. Porque si las reglas del juego cambian constantemente y recién se aclara después cómo deben aplicarse, el verdadero riesgo del proyecto deja de ser técnico o financiero y pasa a ser, simplemente, normativo.

Abel Flores Quiroz, Abogado Asociado Senior y Miembro del área de Infraestructura y Promoción de Inversiones Público-Privadas de TYTL Abogados