Introducción.

El blended finance —financiamiento combinado— se consolida como una herramienta eficaz y estratégica en el diseño y ejecución de proyectos de infraestructura en países con limitaciones fiscales. Su objetivo es apalancar recursos del sector privado hacia inversiones que tradicionalmente no atraen capital por sí solas debido a su bajo retorno o alto riesgo, como el saneamiento, la salud, la educación o la gestión ambiental.

En el contexto de las Asociaciones Público-Privadas (APP), esta herramienta introduce una nueva lógica de cooperación: el Estado deja de ser únicamente el concedente del proyecto y se convierte en catalizador de recursos y capacidades, compartiendo riesgos de manera inteligente para maximizar el valor público. Esta lógica está alineada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en particular con la meta 17.3 sobre movilización de recursos adicionales para el desarrollo.

Fundamentos del blended finance.

El blended finance se basa en la combinación estructurada de capital público, concesional o de cooperación, con capital privado, en función de una adecuada distribución de riesgos y retornos. Se sustenta en el principio de adicionalidad: el financiamiento público o concesional solo debe utilizarse en la medida en que es necesario para atraer inversión privada adicional.

Las instituciones que lideran su impulso son el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el G20, el BID, el Banco Mundial y la IFC. Según datos de la OCDE, entre 2012 y 2020 se movilizaron más de USD 152 mil millones mediante blended finance, siendo América Latina una de las regiones con mayor volumen captado, aunque con bajo nivel de institucionalización.

Este enfoque ha demostrado ser especialmente útil en países con restricciones fiscales, altos niveles de riesgo país y demanda urgente por infraestructura básica. Sus ventajas se relacionan con el uso más eficiente del gasto público, la reducción del costo financiero global del proyecto, y la posibilidad de atraer capital con criterios ambientales, sociales y de gobernanza (ESG).

Aplicaciones exitosas a nivel internacional.

Existen múltiples ejemplos de aplicación del blended finance en proyectos de infraestructura social y económica. Algunos casos ilustrativos:

• Chile (APP de alumbrado público): proyecto liderado por una municipalidad con apoyo técnico del BID y financiación mixta. Se usaron fondos climáticos para cubrir parte del costo inicial, préstamos concesionales y una garantía parcial para cubrir ingresos proyectados.
• India (infraestructura sanitaria): mediante un fondo nacional de blended finance se cofinanciaron hospitales modulares en zonas rurales, integrando capital público, donaciones y deuda de impacto social.
• África (agua y saneamiento): el programa Sustainable Infrastructure in Sub-Saharan Africa usa recursos de la UE como primer tramo de pérdida para incentivar inversión privada en sistemas de agua en ciudades secundarias.

Estas experiencias comparten elementos comunes: uso de garantías, aportes no reembolsables, asistencia técnica, y roles activos de agencias multilaterales en la estructuración del riesgo.

Marco normativo peruano: potencial y restricciones.

El Perú ha desarrollado un marco específico para las APP mediante el Decreto Legislativo 1362 y su Reglamento. Este marco distingue entre APP autosostenibles (que no requieren recursos públicos) y cofinanciadas (que sí lo hacen). Las APP cofinanciadas son el espacio natural para aplicar blended finance.

Existen elementos normativos favorables:

• Las APP pueden estructurarse con recursos del Estado, cooperación internacional y privados.
• Se permite el uso de garantías financieras y no financieras.
• El Estado puede suscribir convenios de inversión con multilaterales.

Sin embargo, hay restricciones importantes:

• No se reconoce expresamente el uso de aportes no reembolsables ni fideicomisos multiparte.
• La canalización de cooperación internacional está sujeta a procesos burocráticos, sin ventanillas únicas.
• Las garantías están sujetas a topes anuales fijados en la Ley de Endeudamiento.
• No se contempla una institucionalidad financiera especializada para APP con enfoque de impacto.

En la práctica, la normativa permite algunas estructuras blended, pero carece de flexibilidad para esquemas más sofisticados como bonos temáticos, aportes subordinados o fondos de cobertura de riesgo.

Oportunidades del blended finance para el Perú.

Implementar sistemáticamente blended finance en las APP puede generar beneficios concretos:

• Proyectos de inclusión y cohesión social: infraestructura rural o periurbana puede estructurarse con subsidios cruzados, aportes internacionales y pagos condicionados por resultados.
• Financiamiento climático y verde: se puede movilizar capital climático en proyectos de transporte, residuos, eficiencia energética o adaptación a desastres.
• Reducción del riesgo país: el uso de multilaterales como cofinanciadores o garantes permite mejorar el perfil de riesgo y atraer capital institucional.
• Descentralización efectiva: municipalidades o gobiernos regionales pueden liderar APP si cuentan con un fondo de apoyo estructurador que asuma los costos iniciales de diseño.
• Cierre del gap de bancabilidad: algunos proyectos con alta rentabilidad social pero baja rentabilidad financiera podría estructurarse mediante blends inteligentes, elevando el IRR privado sin aumentar la carga fiscal.

Riesgos asociados a su implementación.

Los riesgos del blended finance no son menores y deben gestionarse adecuadamente:

• Riesgo moral del privado: si se transfieren demasiados riesgos al Estado, se incentiva una menor diligencia en la ejecución del proyecto.
• Captura del subsidio: la rentabilidad adicional puede ser absorbida por el privado sin trasladar beneficios al usuario final.
• Incremento de pasivos contingentes: garantías y aportes pueden generar obligaciones futuras no registradas adecuadamente.
• Debilidad institucional: la falta de capacidades en estructuración financiera puede derivar en esquemas mal diseñados o ineficaces.
• Complejidad contractual y operativa: mayores actores implican procesos más extensos, cláusulas más complejas y riesgos de coordinación.

Por ello, se requieren salvaguardas jurídicas, evaluación independiente y herramientas de medición de impacto para justificar los aportes públicos o concesionales.

Reformas e instrumentos sugeridos.

Para aprovechar plenamente el blended finance, el Perú necesita desarrollar una arquitectura financiera e institucional adecuada:

• Marco normativo específico: incluir definiciones y mecanismos explícitos de blended finance en la ley de APP y su reglamento.
• Fondo nacional de cobertura y subvención: instrumento financiero mixto que provea garantías, aportes no reembolsables o cofinanciamiento inicial.
• Unidad técnica especializada: con capacidades en estructuración, modelado financiero, gestión de riesgos y coordinación con cooperantes.
• Manual de estructuración de blended finance: que sistematice tipos de instrumentos, casos de uso y criterios de elegibilidad.
• Ventanilla única para cooperación internacional: que facilite el canalizado de fondos y asistencia técnica en proyectos APP.
• Bonos temáticos soberanos o subnacionales: orientados a financiar componentes públicos de APP priorizadas por su impacto social, ambiental o territorial.

Rol de los organismos multilaterales y cooperación internacional.

Los bancos multilaterales y agencias de cooperación cumplen un rol estratégico en el despliegue del blended finance:

• Diseño de instrumentos financieros: garantías, fondos climáticos, préstamos subordinados, pagos por resultados.
• Asistencia técnica: estructuración financiera, modelamiento de riesgos, valoración de impactos.
• Certificación y monitoreo: verificación de indicadores ESG, gobernanza y mecanismos de transparencia.
• Movilización de inversionistas institucionales: especialmente para bonos verdes, bonos de impacto o inversiones a largo plazo.

En el Perú, actores como BID Invest, CAF, IFC y GIZ ya han comenzado a participar en esquemas mixtos, aunque de forma dispersa y con bajo nivel de sistematización.

Conclusiones.

El blended finance permite potenciar el modelo APP como vehículo de desarrollo, transformándolo en una plataforma de alianzas estratégicas entre Estado, sector privado, multilaterales y ciudadanía. Este enfoque, bien implementado, permite ejecutar más infraestructura con menor carga fiscal, mayor sostenibilidad y alineamiento con las prioridades sociales y ambientales del país.

No obstante, su éxito depende de cuatro factores clave:

1. Marco legal claro y habilitante.
2. Capacidad técnica para estructurar y negociar.
3. Instituciones financieras públicas activas.
4. Transparencia y rendición de cuentas.

Perú, adoptando las medidas normativas necesarias, puede convertirse en un referente regional en la aplicación de blended finance en APP, maximizando el valor público y la sostenibilidad de sus inversiones.

Jaime Li Ojeda, Abogado Asociado Senior y Líder del Área de Infraestructura y Promoción de Inversiones Público-Privadas de Torres y Torres Lara Abogados